致虛擬資產業界先行者的一封信：兼容監管、發展、傳統與創新
各位虛擬資產業界先行者：
近年來，虛擬資產行業在全球發展迅速，市值大幅增長，參與的機構及投資者數目也日益增加。作為國際金融中心，香港吸引了許多虛擬資產領域的人才和初創企業落戶。虛擬資產及其背後的技術包括區塊鏈等，在金融創新方面帶來很多潛在機遇。同時，對於這新領域，設立一套整全監管體系，建立市場信心以開拓一條可持續發展路徑十分重要。就此，政府及金融監管機構近日開展了一系列措施，以確保虛擬資產行業有序發展和運作，並應對在保護投資者或洗錢風險方面的挑戰。這些措施考慮了國際市場的最新發展及監管趨勢，也兼顧了香港的本地市場情況，分別1)將為虛擬資產服務提供者設立發牌制度；2)考慮對用作支付用途的「穩定幣」作出監管；及3)為傳統金融機構向客戶提供虛擬資產相關服務提供指引。我希望在此向大家介紹我們這套兼容監管、發展、傳統與創新的計劃。
在我們一籃子的監管措施中，其中一項是根據財務行動特別組織新增的規定，為虛擬資產服務提供者設立發牌制度。通過修訂《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》（第615章），我們會實施一套發牌制度，要求所有虛擬資產交易所在香港提供服務前，必須向證監會申請牌照。這套發牌制度將同時適用於證券型及非證券型虛擬資產（如目前市值最大的Bitcoin）。在監管要求上，我們的理念是要求虛擬資產交易所遵守現時適用於傳統金融機構在打擊洗錢、恐怖分子資金籌集及保護投資者等方面的要求及責任，例如設立適當的預防市場操控政策及措施，以保持監管的一致性。我們同時兼顧了虛擬資產交易業務屬高科技行業的特性，將就應對系統故障或網絡安全等潛在風險訂立相關要求。
在草擬立法建議的過程中，我們早於前年11月至去年1月期間進行了公眾諮詢，並在去年5月發表諮詢總結。今年2月，我們也向立法會財經事務委員會作出簡介。根據從立法會及公眾諮詢收集的意見，我們正積極準備修訂法例，目標是在本年稍後向立法會提交修訂條例草案。對於有興趣了解詳情的業界朋友，可參閱我們2月向立法會提交的文件 [1] ，那是了解相關建議的很好切入點。
除了虛擬資產服務提供者發牌制度外，鑑於「穩定幣」這種特定類型的虛擬資產性質更有可能具備支付功能，或會帶來與其他虛擬資產不一樣的風險，例如其用作提供價值支撐的機制是否穩健，或在「穩定幣」支付功能受阻時對實體經濟活動帶來的影響等。就此，我們也正考慮是否需要作出監管。金管局已於今年1月開展諮詢，就如何監管作支付用途的「穩定幣」初步構思向業界和公眾徵求意見。我鼓勵大家詳閱金管局的白皮書[2] ，並與我們分享您的看法。
最後，在考慮引入針對虛擬資產的新監管制度的同時，相關金融監管機構也一直就虛擬資產相關事宜發布指引和監管建議，尤其是由證監會和金管局於今年1月發布的最新通函[3] ，為傳統金融中介機構及銀行向客戶1)分銷相關產品；2)提供交易服務；及3)就虛擬資產提供意見的監管指引。指引對業界一直關注的事宜提供進一步解釋，包括現時有少數虛擬資產相關衍生產品[4] 於證監會指明的受規管交易所買賣，受傳統規則規管，或有較少定價透明度及潛在市場操縱等方面的監管疑慮。因此，在遵從現有其他規定及額外保障措施的情況下，分銷這些產品無須施加「僅限於專業投資者」的限制。最新的通函有助金融機構處理投資者對虛擬資產的查詢，並在穩健監管及維護客戶最佳利益的前提下，提供虛擬資產相關服務。
在過去數月，無論是在金融科技周或其他場合，我和我的同事都有機會與許多來自虛擬資產行業的朋友交流。很高興從這些討論中得悉虛擬資產業界普遍認同我們的看法，即香港有需要推行對虛擬資產服務合適的監管措施，以提供明確的規管環境，讓業界持續有序發展。政府和監管機構亦是按照上述理念進行相關的工作。
展望未來，《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》的修訂將為虛擬資產行業的監管提供清晰的法律框架。然而，市場和行業不斷變化，我們仍需繼續留意發展，積極配合市場需要。我誠邀您與我們一道，善用香港作為國際金融中心的優勢，把握疫後金融服務科技化的潮流，好好利用我們建立的整全監管制度，並在這片兼容監管、發展、傳統與創新的土壤上開拓和發展您的虛擬資產創新業務。
財經事務及庫務局局長
許正宇
[2] - https://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/press-release/2022/20220112e3a1.pdf (只備英文版本)
[3] - https://apps.sfc.hk/edistributionWeb/gateway/TC/circular/suitability/doc?refNo=22EC10 及 https://www.hkma.gov.hk/media/chi/doc/key-information/guidelines-and-circular/2022/20220128c3.pdf
[4] - 該類虛擬資產相關衍生產品在指定司法管轄區獲相關監管機構認可或核准售予零售投資者
2022年3月17日