虛擬資產服務提供者發牌制度 — 由穩健監管開始

在去年底的香港金融科技周開幕日，我公布了財庫局會就監管虛擬資產服務提供者（Virtual Asset Service Providers（VASPs））的發牌制度諮詢市場。諮詢期過後，我們仔細考慮了收集到的意見，剛於本周公布了諮詢總結。虛擬資產近年的急速變化令不少人瞠目結舌，除了價格在短時間內大幅波動，國際市場上加密貨幣（Cryptocurrencies）如雨後春筍般推出，亦有創作者以非同質化代幣（Non-fungible token）形式將數碼藝術的著作擁有權出售。有人認為虛擬資產只是空中樓閣、曇花一現，亦有人認為其有潛力發展成一種可持續的資產類別。沒有「水晶球」的我暫時下不了定論，須留待市場實踐來作出判斷。從制定政策的角度出發，最重要是平衡監管及發展的需要，既保護投資者利益及防範洗錢和恐怖分子籌集資金（Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing（AML/CTF））等風險，同時為金融創新和虛擬資產市場在香港的進一步發展預留空間及靈活性。我們這次建議的發牌制度正好體現了這一套監管哲學，諮詢過程中收集得來的大部分意見亦對此表示支持。

防範風險 有序運作

很多虛擬資產以區塊鏈（Blockchain）為核心技術，有去中心化及匿名交易的特性，成為洗錢和恐怖分子籌集資金工具的風險也因此較高。這次建議的發牌制度是參照財務行動特別組織（Financial Action Task Force）就監管虛擬資產訂立的最新國際標準，要求在香港運作的VASPs須向證監會申請牌照，並遵守目前適用於金融機構及指定非金融行業在《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》下有關AML/CTF的各項要求，包括客戶盡職審查及紀錄保存等。同時，因應虛擬資產的獨特性和風險，制度亦訂下有關財政資源、知識及經驗、業務健全性、風險管理、客戶資產分離管理等監管要求，確保獲發牌的VASPs具備穩健經營的先決條件，以保障投資者利益。這充分顯示出香港作為國際金融中心捍衛金融制度穩健的決心，並為持續加強打擊洗錢和反恐融資制度所作出的努力。

有意見認為持牌VASPs除了服務專業投資者外，亦應該獲准向零售投資者提供服務。考慮到虛擬資產背後技術的複雜性、所涉及的風險及價格波動性有別於傳統金融產品，我們認為至少在發牌制度推出初期，VASPs應該只獲准服務專業投資者。事實上，加密貨幣價格最近大幅波動，其中因素之一似乎與早前美國GameStop等股票炒賣活動相似，受社交媒體及網上貼文等投機行為影響。從保護投資者的角度出發，在現階段限制獲發牌的VASPs只可服務專業投資者，將可為市場有序運作及健康發展創造條件。

需要指出的是，加密貨幣的名字與其本質和功能其實並不相稱。它既不是任何國家和地區的法定貨幣（legal tender / fiat currency），在港亦不普遍被接受為交易及支付媒介，投資者必須對此有正確認知。此外，這次建議的發牌制度亦不包括數碼形式的法定貨幣，例如由中央銀行發行的數字貨幣。

留有空間 推動發展

虛擬資產的市場情況日新月異，其監管制度亦須要「摸着石頭過河」，留有一定空間回應未來需要。考慮到虛擬資產的定義日後亦可能有所改變，這次建議的法律框架將提供一定靈活性，由證監會指定構成虛擬資產的特質。財經事務及庫務局局長則可普遍地或針對特定情況，決定任何數碼形式價值（digital representation of value）應否被界定為虛擬資產。

在這次諮詢過程中有意見認為，除了容許香港本地成立公司申請VASP牌照外，亦應拓寬涵蓋範疇吸引海外公司來港，讓它們在香港的監管制度下開展虛擬資產業務。我們認同這意見，也看到香港以穩健金融監管優勢拓展市場的機遇，因此將修改建議，容許已根據《公司條例》註冊的海外成立公司申請VASP牌照。

總結：穩健監管開啟未來可能性

我衷心感謝在這次諮詢過程中提交意見的市場及公眾人士，亦很高興我們的建議獲得廣泛支持。這次有關修訂《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》的建議修訂，除了涵蓋VASPs發牌制度外，亦包括貴金屬及寶石交易商註冊制度及其他雜項技術修訂。以今次諮詢總結為基礎，我們正準備相關修訂條例草案，擬於下個立法年度提交立法會審議。